چالش‌ها و فرصت‌های مولدسازی دارایی‌های دولت در دو سال اخیر
به گزارش خبرگزاری آنا، در سال‌های اخیر مدیریت بهینه دارایی‌های دولتی به‌عنوان یکی از کلید‌های مهم تحقق بهره‌وری و کاهش اتکا به منابع نقدی دولت مطرح شده است. با تصویب مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال ۱۴۰۱ درباره مولدسازی دارایی‌های دولت، گامی مهم در راستای استفاده بهتر از اموال مازاد دولتی برداشته شد. اما بررسی عملکرد حدود دو ساله این طرح نشان می‌دهد که چالش‌ها و موانع جدی همچنان در مسیر فروش و مولدسازی اموال وجود دارد که مانع از تحقق اهداف مورد انتظار شده است.
چهارچوب فعلی مدیریت دارایی
در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت قابل انجام خواهند بود؛ اولین ایده سازوکار کارگزاری است. در این سازوکار، دولت از یک‌سو، دارایی خود را جهت تسویه مطالبات، تخصیص‌داده و در اختیار کارگزار غیردولتی (جهت مولدسازی) قرار می‌دهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه به کارگزار ارجاع می‌دهد. انتقال عملیات مولدسازی به کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش را ایجاد کرده و چالش‌های تهاتر تا حد بالایی مرتفع می‌شود. ایده دوم، سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله است. در این سازوکار، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران، گواهی اعتبار (قابل معامله) در اختیار اشخاص طلبکار قرار می‌گیرد (سیال‌سازی بدهی). این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است.
تبدیل بدهی دولت به تقاضای مؤثر برای اموال مازاد، امکان تحریک اضافی تقاضا از طریق ایجاد نوعی تخفیف در خرید و رفع چالش‌های تهاتر از ویژگی‌های این سازوکار است. دیگر ایده‌های طرح شده، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های اراضی مستعد جهت مولدسازی، ارتقای نقش‌آفرینی و درگیری سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و همچنین استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه جهت تخفیف محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه هستند.
طی عملکرد حدود دو‌ساله مصوبه مذکور، حدود ۲۹۷۰ ملک به‌عنوان مازاد مصوب شده است که ۲۷ درصد از آنها (به‌لحاظ تعداد) دارای پیشرفت بعدی (اخذ مصوبه تعیین قیمت و بعضاً برگزاری مزایده) بوده و ۷۳ درصد تاکنون فاقد پیشرفت در مراحل بعدی بوده است. حدود ۸۸ درصد املاک ارزش‌گذاری شده، زیر ۵۰ میلیارد تومان و کمتر از ۲ درصد آنها (تنها ۱۳ ملک) بالای ۵۰۰ میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده‌اند. مجموع این شواهد در کنار این نکته که میانه ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده تنها ۵ میلیارد تومان است، نشان‌دهنده این واقعیت است که بخش عمده املاک معرفی شده توسط دستگاه‌ها، حداقل آن بخشی که ارزش‌گذاری برای آنها صورت گرفته، املاک دارای ارزش پایین بوده است.
ارزش املاک مازاد دولت چقدر است
در حوزه روش‌های عرضه، مزایده روش غالب مورد استفاده بوده و تجربه تهاتر بسیار محدود بوده است. از سوی‌دیگر، شواهد حاکی از آن است که عمده دارایی‌هایی که به فروش رسیده، در قیمت پایه مصوب فروش رفته و رقابت چندانی برای افزایش قیمت در فروش روی نداده است. همچنین بخش قابل‌توجهی از مزایده‌ها فاقد متقاضی بوده و منتهی به فروش نشده است.
مجموع ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان و مجموع کل مبلغ املاک فروش رفته به‌همراه تهاتر و معاوضه، حدود ۲ هزار میلیارد تومان برای مدت حدود دو‌ساله عملکرد مصوبه بوده است (دو عدد پیش‌گفته با فرض عدم لحاظ یک ملک خاص دارای ارزش بالا محاسبه شده که دلایل این امر در گزارش تشریح شده است). به‌بیان دقیق‌تر، از جهت تعداد، فروش برای حدود ۱۹ درصد املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری محقق شده و این رقم از جهت ارزش تنها ۳ درصد بوده است (با فرض عدم لحاظ ملک پیش‌گفته).
به‌طورکلی مهم‌ترین موانع مولدسازی دارایی‌های دولت را می‌توان کمبود یا فقدان تقاضای مؤثر برای اموال مازاد ناشی از نحوه و شرایط واگذاری (فقدان انعطاف کافی در روش و شرایط واگذاری و محدودیت ساختار دولت به‌لحاظ تخصصی، اداری و مالی برای اجرای کارآمد کارکرد‌های مورد نیاز برای واگذاری)؛ کمبود تقاضا به‌دلیل شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور. چالش‌های مربوط به تهاتر دارایی‌ها با بدهی‌ها همانند چالش تطبیق دارایی و بدهی و چالش فقدان خزانه غیرنقد واحد دانست.
فرایند مولدسازی؛ پایین بودن نقش‌آفرینی
وابستگی به انتخاب و همکاری دستگاه‌ها هم یکی از چالش‌های دیگر عنوان شده و آمده که کوچک بودن مقیاس عمده املاک وارد شده در فرایند مولدسازی؛ پایین بودن نقش‌آفرینی و سطح درگیری سازمان برنامه و بودجه در فرایند و تنظیم دستور کار مولدسازی؛ عدم حصول حداکثر کارایی به‌دلیل دسترسی نداشتن به تمام گزینه‌ها و عدم استفاده مؤثر از ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت از جمله مشکلات است.
از میان عناوین فوق به‌طور خاص درخصوص اراضی به‌دلیل اهمیت و مقیاس بسیار بالاتر آن نسبت به سایر دارایی‌ها، این نکته قابل‌توجه است که در کشور چندین متولی برای حوزه اراضی وجود دارد که هر‌کدام هدف متفاوتی را در مدیریت اراضی تحت اختیار خود دنبال می‌کنند که مولدسازی در مفهوم اقتصادی آن در زمره اولویت‌های اصلی هیچ‌یک قرار ندارد. در چنین شرایطی، مولدسازی اراضی به حاشیه رفته و در مقیاس‌های قابل‌توجه در دستور کار قرار نگرفته است. شواهد نیز حاکی از آن است که عمده زمین‌های معرفی شده برای مولدسازی اولاً، دارای مقیاس‌های قابل‌توجه نبوده و ثانیاً، به شکل موردی توسط دستگاه‌ها انجام شده است، به شکلی که نمی‌توان گفت مولدسازی اراضی در مقیاس بزرگ به‌عنوان یک راهبرد توسط دستگاه‌های متولی اراضی دنبال شده است.
دو دسته راهکار در این حوزه قابل طرح است؛ دسته اول، نیازمند اصلاحات ساختاری قابل‌توجه (عمدتاً میان‌مدت یا بلندمدت) و دسته دوم، قابل انجام در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت (عمدتاً در کوتاه‌مدت یا میان‌مدت). هدف این گزارش، ارائه ایده‌هایی از جنس راهکارهای دسته دوم است (تبیین راهکارهای دسته اول در گزارش دیگر این مجموعه انجام خواهد شد). در عمده ایده‌های ارائه شده، تمرکز بر دو محور تسهیل فروش و ایجاد تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت و توسعه و تسهیل تهاتر (اجرای پروژه‌های عمرانی با استفاده از ظرفیت دارایی‌های دولت) است.
در این سازوکار، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران، اسناد تعهدی خاصی روی املاک مازاد صادر شده و در اختیار نهاد حقوقی مشخصی که «کارگزار» نامیده می‌شود، قرار می‌گیرد. این اسناد تعهدی، سند تخصیص دارایی‌های غیرنقد دولت برای تسویه مطالبات طلبکاران است. به‌این‌ترتیب، عملیات فروش و مولدسازی دارایی‌های تخصیص داده شده بر‌عهده کارگزار گذاشته خواهد شد. متعاقب این امر، تسویه مطالبات طلبکاران دستگاه اجرایی، به میزان ارزش دارایی‌های غیرنقد تخصیص داده شده، بر‌عهده کارگزار قرار داده می‌شود. به‌بیان‌دیگر، دولت از یک‌سو، دارایی غیرنقد خود را جهت تسویه مطالبات اشخاص تعیین شده تخصیص داده و در اختیار کارگزار (جهت عملیات فروش، مولدسازی و یا تهاتر) قرار می‌دهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه مطالبات به کارگزار ارجاع می‌دهد.انتقال عملیات مولدسازی به خارج از دولت یعنی کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش و استفاده از سایر روش‌های واگذاری و مولدسازی دارایی‌ها را ایجاد می‌کند. همچنین سازوکار دریافت کارمزد توسط کارگزار، انگیزش لازم برای تسریع و ارتقای کیفیت واگذاری را فراهم می‌کند. همچنین در این سازوکار، چالش تطبیق تا حد بالایی مرتفع می‌شود؛ زیرا در این الگو، نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد.
محور بعدی سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله است که در این بخش هم بیان شده که تفاوت مهم دولت با سایر نهاد‌هایی که بعضاً ممکن است در فروش اموال مازاد خود دچار مشکل باشند این است که دولت دارای حجم قابل‌توجه بدهی به اشخاص غیردولتی است که این بدهی‌ها می‌توانند تقاضا‌های بالقوه‌ای برای اموال مازاد دولت باشند. سازوکار انتشار گواهی اعتبار ریالی، راهکاری جهت تبدیل این تقاضا‌های بالقوه به تقاضای مؤثر است.
گواهی های اعتباری یا سیال‌سازی بدهی دولت به اشخاص
در این سازوکار، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران خود، گواهی اعتبار ریالی (قابل معامله) منتشر و در اختیار اشخاص طلبکار قرار می‌دهد. این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است؛ به این معنا که ارائه این گواهی‌ها، جایگزین ثمن معامله در مزایده‌های اموال مازاد دولت خواهد بود. نکته مهم درخصوص گواهی‌های مذکور، قابلیت بازارپذیری و معامله آن است؛ به این شکل که اشخاص طلبکار بتوانند در صورت عدم تمایل به خرید مستقیم اموال مازاد دولت، آن را به سایر اشخاص (که می‌تواند اشخاص حقیقی یا نهاد‌های مالی یا همان کارگزار‌های عنوان شده در الگوی پیشین باشد) در بازار بفروشند. در اصل این روش، به‌نوعی سیال‌سازی بدهی دولت به اشخاص است.
گواهی اعتبار معرفی شده علاوه‌بر اینکه می‌تواند بدهی دولت به اشخاص را به تقاضا برای دارایی‌های مازاد تبدیل کند، در عمل می‌تواند نوعی جذابیت اضافی برای خرید دارایی دولت از جنس تخفیف در ثمن معامله نیز ایجاد کند (تخفیفی که اعطای آن از‌سوی خود دولت بعضاً با محدودیت مواجه است). از‌سوی‌دیگر، در این الگو به‌دلیل سیال شدن بدهی دولت به اشخاص، عملاً نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد و به‌این‌ترتیب، چالش تطبیق مرتفع می‌گردد.
مولدسازی موردی لکه‌های (اراضی) مستعد هم دیگر محور پیشنهادات این گزارش است. در این بخش گفته شده که یک ایده قابل طرح در حوزه اراضی، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های مناسب جهت مولدسازی با رویکرد اقتصادی به هیئت است. در این ایده، طرح کلی توسعه لکه هم‌زمان با معرفی آن، توسط وزارت راه و شهرسازی تدوین شده، به‌نحوی‌که توسعه‌دهندگان قادر باشند بر‌اساس طرح کلی، طرح تفصیلی تهیه کرده و عملیات اجرایی را انجام دهند. در این چارچوب، پرداخت بهای زمین و حسب مورد هزینه‌های زیرساختی ب‌عهده توسعه‌دهندگان خواهد بود.
سطح نقش‌آفرینی سازمان برنامه و بودجه
در این گزارش به ارتقای سطح نقش‌آفرینی سازمان برنامه و بودجه هم اشاره شده و آمده که درگیر شدن بیشتر سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و تعریف بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی، به سبب ارتباط مستقیم با طرح‌های عمرانی و در اختیار داشتن اهرم بودجه، دارای اهمیت ویژه است. در‌عین‌حال، دبیرخانه فعلی هیئت، فاقد اهرم خاصی برای جهت‌دهی به اقدامات دستگاه‌هاست. بر این اساس یک پیشنهاد، تشکیل کارگروهی ویژه و در سطح بالای مدیریتی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه است که به محل کلیدی طراحی بسته در مقیاس بزرگ (بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی) و تنظیم دستور کار برای هیئت تبدیل شود. علاوه‌بر‌این، تعریف مولدسازی به‌عنوان یکی از اولویت‌های سازمان برنامه و بودجه ضروری است.
لزوم تسویه بدهی یک دستگاه از محل دارایی‌های همان دستگاه، محدودیت زیادی برای طراحی در مولدسازی ایجاد می‌کند. یک ایده قابل طرح برای این مسئله، استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه و بودجه است؛ به این معنی که درخصوص بدهی‌هایی که سازمان برنامه و بودجه قصد بازپرداخت آنها را دارد، اگر از دارایی یک دستگاه برای بازپرداخت بدهی دستگاه دیگر استفاده شد، سازمان برنامه و بودجه به میزان ارزش دارایی استفاده شده برای تأدیه بدهی، تخصیص ریالی بیشتر برای دستگاه صاحب دارایی در نظر بگیرد.
به گزارش آنا، با وجود اهمیت استراتژیک مولدسازی دارایی‌های دولت در بهبود وضعیت مالی و اقتصادی کشور، عملکرد مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی در دو سال گذشته نشان می‌دهد که مشکلات ساختاری، اداری و اقتصادی همچنان مانع تحقق کامل اهداف آن شده‌اند. کوچک بودن مقیاس املاک، محدودیت در روش‌های واگذاری، ضعف تقاضای مؤثر و چالش‌های تهاتر از جمله موانع اصلی بوده‌اند. راهکارهای پیشنهادی مانند واگذاری عملیات مولدسازی به کارگزاران غیردولتی و استفاده از گواهی‌های اعتبار قابل معامله، ضمن افزایش انعطاف‌پذیری و تحریک تقاضا، می‌توانند روند فروش اموال مازاد دولت را تسریع و تسهیل کنند. همچنین، ارتقای نقش سازمان برنامه و بودجه و استفاده بهینه از ظرفیت‌های گسترده اراضی دولتی از دیگر محور‌های کلیدی برای بهبود این فرآیند است. اجرای این پیشنهادات در چارچوب مدیریتی فعلی می‌تواند گام مؤثری در جهت مولدسازی مؤثرتر و افزایش درآمد‌های دولت بدون افزایش فشار بر منابع نقدی
انتهای پیام/
